Hasil-Hasil Penelitian AGRARIA dan LAHAN Pertanian

(Bagian dari Buku: PSEKP. 2013. “37 Tahun Penelitian PSEKP”)

BAB VII. STUDI TENTANG LAHAN PERTANIAN DAN AGRARIA 

Sesungguhnya penelitian tentang lahan merupakan objek utama penelitian-penelitian di kantor ini, terutama pada periode akhir 1970-an sampai awal 1980-an dalam proyek Studi Dinamika Perdesaan(SDP). Objek penelitian saat itu adalah menghubungkan antara luas penguasaaan lahan pada rumah tangga petani dengan penggunaan teknologi, penyerapan tenaga kerja, upah, dan pendapatan petani. Penelitian ini dilakukan secara intensif pada banyak wilayah terutama di Jawa dengan mengumpulkan data secara series. Periode berikutnya, penelitian mempelajari fenomena konversi lahan ini, fragmentasi dan degradasi sumber daya lahan. Hal ini merespon maraknya alih fungsi lahan beririgasi terutama di Jawa yang mengancam ketersediaan lahan sawah.

 

Penelitian dalam konteks agraria baru mulai dijalankan awal tahun 2000-an. Topik agraria menjadi wacana yang sangat ramai semenjak beberapa tahun sebelum berakhirnya era Orde Baru. Aksi ini dimotori kalangan LSM dan kampus, terutama berbentuk seminar dan penulisan buku, sementara penelitian masih sangat jarang. Penelitian di PSE-KP mulai dari aspek-aspek teknis yakni konsolidasi lahan, lalu beralih kepada kajian legislasi dan mempelajari peluang implementasi landreform.  

7.1. Studi Lahan Pertanian

Fenomena konversi lahan menjadi perhatian pokok banyak kalangan di Indonesia mulai periode 1980-an. Karena itulah, objek ini beberapa kali dipelajari secara serius. Studi tentang konversi lahan pertanian ke penggunaan nonpertanian pertama dilakukan oleh Pakpahan et al. (1993) dalam upaya menghitung luas konversi lahan sawah, karena data yang ada sebelumnya sangat beragam nilainya. Penelitian ini fokus pada besaran konversi dan dampaknya terhadap pembangunan pertanian. Dengan menggunakan data deret waktu, maka besarnya dampak konversi lahan terhadap masalah pangan didekati dari hasil perkalian antara luas pengurangan lahan pada tahun tertentu dibandingkan tahun sebelumnya dengan produksi padi per satuan lahan.  Hasilnya, diperkirakan bahwa produksi padi yang hilang karena konversi lahan selama PJP I (1969-1994)  sekitar 4 juta ton. 

Hasil penelitian ini telah membuka mata banyak pihak, tidak saja di lingkup Departemen Pertanian, namun juga instansi lain, tentang dampak konversi terhadap hilangnya kemampuan dalam menyediakan bahan pangan, utamnya beras. Dari hasil penelitian ini telah dihasilkan beberapa policy brief yang dikirim langsung ke Menteri Pertanian dan juga Bappenas.

Penelitian lanjutan dilakukan oleh Sumaryanto et al. (1995) dengan fokus kepada penyebab dari konversi lahan.  Kajian  mengungkapkan bahwa laju konversi lahan sawah di Jawa rata-rata 23.141 ha per tahun. Alih fungsi lahan sawah ke nonpertanian (63 persen) lebih tinggi dibandingkan ke pertanian nonsawah (37 persen). Lebih detail, konversi sebesar 63 persen tersebut, terbagi untuk 33 persen untuk pemukiman, 6 persen untuk industri, 11 persen untuk prasarana, dan 13 persen untuk lainnya.

Apa penyebab konversi? Hasil uji  statistik menunjukkan bahwa kedekatan lokasi sawah dengan pusat ekonomi sangat nyata mempengaruhi laju konversi. Alasan utama petani melakukan konversi lahan adalah karena kebutuhan, lahannya berada dalam kawasan industri, harga lahan yang tinggi, dan karena pajak lahan yang dinilai tinggi. Sebaliknya, rasio pendapatan nonpertanian terhadap pendapatan total yang tinggi cenderung menghambat petani untuk melakukan konversi.

Penelitian lanjutan tentang konversi lahan adalah Perumusan Model Kelembagaan Reservasi Lahan Pertanian yang dilakukan Irawan et al. (2000). Satu hal yang menonjol dari hasil penelitian ini adalah untuk mengendalikan konversi lahan pertanian, pemerintah mengantisipasi dengan membuat peraturan pertanahan. Dari 12 peraturan yang ada  sebagian besar (9 peraturan) membahas tentang larangan alih fungsi lahan sawah beririgasi teknis ke penggunaan nonpertanian. Tiga peraturan lainnya membahas tentang lahan subur, pemanfaatan lahan kosong,  dan batasan luas lahan untuk izin usaha. Secara implisit, seluruh peraturan ini baru memperhatikan lahan sawah yang beririgasi teknis, namun tidak memasukkan sawah irigasi sederhana dan tadah hujan. Padahal khusus untuk lahan sawah beririgasi sederhana, kondisi irigasinya tidak lebih buruk dari sawah beririgasi semi teknis, sehingga produktivitasnya sebanding dengan sawah beririgasi semi teknis. 

Untuk mengantisipasi konversi lahan sawah beririgasi menjadi lahan sawah tidak beririgasi dengan cara tidak memfungsikan sistem irigasinya, diantisipasi dengan peraturan  yang mengatur izin pengeringan sawah. Namun hal ini sulit dikontrol, terutama untuk izin pemukiman individual yang tidak tidak memerlukan izin yang terlalu rumit layaknya jika diperuntukkan untuk usaha.

Dari peraturan yang ada, sebagian besar berisi larangan, namun masih ada celah untuk melakukan melakukan konversi asalkan sesedikit mungkin dan dalam keadaan terpaksa. Kedua alasan ini terkesan kurang tegas dan sangat relatif, apalagi tidak ada kejelasan ganjaran atau sanksi yang akan diberikan bagi yang melanggar. Dengan demikian, penelitian ini menyimpulkan bahwa alih fungsi lahan subur masih akan terus berlanjut tanpa kendali, karena peraturan yang ada belum dilengkapi sanksi bagi pelanggar dan insentif bagi yang patuh.

Dari semua hasil penelitian tentang konversi lahan  yang pernah dilakukan PSE-KP hasil utamanya adalah berupa policy brief yang memberikan informasi tentang ancaman konversi lahan pertanian terhadap keberlanjutan swasembada pangan. Dari akumulasi pemahaman terhadap isu konversi lahan ini, PSE-KP telah mewarnai dalam penyusunan Undang-Undang No 41 tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan. Selain dari hasil penelitian, beberapa staf peneliti PSE-KP terlibat langsung dalam penyusunan naskah akdemis dan draft awal peraturan ini. Temuan yang diadopsi adalah tentang bagaimana pengendalian alih fungsi  lahan pertanian, terutama yang terkait dengan pendekatan dalam pengendalian yakni berupa penggunaan mekanisme insentif dan disinsentif. Berbagai kekhawatiran PSE-KP tentang konversi akhirnya diwadahi dalam kebijakan ini, meskipun sudah lama ditunggu-tunggu.

Satu sumbangan yang penting dalam konteks “lahan abadi” (istilah sebelumnya) adalah penelitin Irawan et al. (2000) “Pengembangan Model Kelembagaan Reservasi Lahan Pertanian”. Dari 1879 kecamatan di Pulau Jawa, penelitian menggunakan data dari 890 kecamatan pada 48 kabupaten. Seluruh kecamatan dikelompokkan atas empat klasifikasi dengan mempertimbangkan ketersediaan sumber daya lahan, sarana pertanian dan ekonomi, karakter rumah tangga (demografi), serta kinerja usahatani padi sawah. Hasil penelitian mendapatkan bahwa kawasan lahan pangan yang semestinya dilindungi dari konversi lahan mencakup 1,46 juta ha yang tersebar pada 510 kecamatan. Seluruh lahan ini mampu menyumbang 49,6 persen dari total produksi padi di Jawa. Data ini memberikan sumbangan penting untuk penetapan Lahan dan Kawasan Pertanian Pangan Berkelanjutan yang sampai saat ini prosesnya masih berlangsung.

Satu penelitian yang sedikit berbeda dilakukan Irawan et al. (2002) berjudul Analisis Ekonomi Sumber Daya Lahan Pertanian. Penelitian dilakukan pada dua DAS, yaitu DAS Brantas di Jatim dan DAS Seputih Kampung di Lampung. Konversi lahan telah menghilangkan nilai ekonomi lahan yang sangat besar, dimana semakin ke hulu nilai ekonomi lahan sawah semakin tinggi. Jika ada peluang kerja lain di luar pertanian, apresiasi petani terhadap nilai ekonomi lahan menjadi rendah.

Secara umum, manfaat langsung sawah diapresiasi tinggi oleh masyarakat, terutama dalam fungsinya untuk menghasilkan pangan. Responden meyakini bahwa lahan sangat bernilai terutama sebagai sumber pendapatan masyarakat. Hal ini merupakan daya pengikat sehingga lahan pertanian tidak mudah dikonversi di masa mendatang.

Dalam konteks yang relatif sejalan, yaitu bagaimana petani mendayagunakan nilai-nilai ekonomi dari lahan, penelitian Mayrowani et al. (2010) di lahan kering di Kabupaten Blora (Jateng) dan NTT mendapatkan bahwa sumbangan total pendapatan dari usahatani di lahan kering masih lebih rendah dibandingkan dari lahan sawah. Hal ini disebabkan karena nilai ekonomi yang diciptakan dari lahan kering belum mampu mengimbangi lahan sawah.  Untuk mencapai nilai ekonomi yang lebih tinggi, maka pola usahatani optimal di lahan kering Blora adalah usaha tanaman kehutanan (kayu-kayuan) yang dipadukan dengan hijauan pakan ternak dan palawija dengan komposisi 2 banding 1. Sementara, pengembangan lahan kering di NTT membutuhkan dukungan teknologi pertanian yang bersifat hemat tenaga kerja, introduksi alsintan, pengembangan pengolahan hasil peternakan, serta pengembangan sarana transportasi wilayah.  

7.2. Studi Terkait Aggraria

Reforma agraria menjadi wacana dan tuntutan yang banyak disampaikan petani, bahkan melalui berbagai demonstrasi pada awal tahun 2000-an. Dalam suasana itulah, penelitian Sumaryanto et al. (2002) mengupas kaitan antara pembangunan pertanian melalui pengembangan agribisnis dengan pembaruan agraria. Disimpulkan bahwa reforma agraria sangat dibutuhkan agar kondisi yang kondusif untuk agribisnis, juga untuk memperbaiki distribusi pendapatan. Selain dibutuhkan landreform, reforma agraria yang berhasil memerlukan penyerapan tenaga kerja di luar pertanian dan mendorong penduduk ke wilayah yang kurang penduduk terutama di luar Jawa.

Dalam suasana euforia wacana tentang reforma agraria ini, berlangsung pula ketegangan antara beberapa pihak yang mengusung  konsep hukum adat dengan hukum nasional. Penelitian Jamal et al. (2001) yang berjudul Struktur dan Dinamika Penguasaan Lahan pada Komunitas Lokal menemukan bahwa meskipun masyarakat adat mengagungkan hukum adat yang bercorak sosialis, namun sebagian prakteknya sudah bercorak kapitalis. Pada suku Dayak dan Minangkabau, hukum adat tidak mampu menghadang ekonomi modern. Larangan memperjualbelikan lahan sudah banyak dilanggar, sehingga pola distribusi ikut berubah, dan jaminan untuk warga adat melemah.

Pada prakteknya, penggunaan hukum mendua, antara hukum adat dan hukum nasional, sehingga berlangsung inkosistensi hukum setidaknya dalam persepsi masyarakat. Implikasinya, disarankan perlunya ada sebuah “otorita khusus lokal” untuk mengadopsi kedua konteks hukum ini sehingga dapat menguntungkan semua pihak, termasuk upaya untuk mempertahankan hak ulayat dihadapan investor. Saran ini sejalan dengan solusi sesui dengan Peraturan Menteri Agraria/Kepala BPN No. 5 tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat, dimana diberikan kesempatan kepada masyarakat untuk mendaftarkan tanah yang merupakan tanah adat atau tanah ulayat dalam format kepemilikan komunal.

Dari penelitian ini juga ditemukan adanya keselarasan antara hukum adat Dayak dan Minangkabau dalam penguasaan lahan, meskipun kedua suku tinggal berjauhan dan berbeda pulau.  Beberapa ciri penguasaan lahan menurut hukum adat adalah tanah sebagai asset masyarakat yang sangat penting yang berciri komunal, tidak dikenalnya kepemilikan mutlak (eigendom), larangan penjualan lahan, dan jaminan kehidupan warga (social security) berbasiskan lahan milik adat. Struktur agraria yang berlangsung sejajar dengan perkembangan struktur sosial ekonomi masyarakat. Melunturnya penggunaan hukum adat dalam penguasaan lahan berjalan seiring dengan mulai melemahnya konsep komunalitas dalam kehidupan mereka sehari-hari.

Reforma agraria ramai dibicarakan, namun landreform jalan di tempat, meskipun pada awal tahun 1960-an pernah berhasil dibagikan sedikit lahan kepada petani.  Menghadapi ini, dijalankan penelitian Studi Prospek dan Kendala Penerapan Reforma Agraria di Sektor Pertanian (Mayrowani et al., 2004).  Dari penelitian ini ditemukan bahwa korelasi antara distribusi pemilikan dan penguasaan tanah dengan distribusi pendapatan ternyata kurang kuat (kurang dari 0,5), namun korelasi ini cenderung semakin menguat. Ini menyiratkan bahwa diversifikasi kerja dan usaha di perdesaan dengan produktivitas yang tinggi harus dipercepat dan seiring dengan perbaikan distribusi penguasaan garapan.

Pemilikan tanah guntai (absentee) meningkat dengan pesat di semua lokasi studi. Untuk pengendaliannya, perlu pendataan yang baik dan pengenaan pajak yang tinggi (reforma pajak) pada tanah absentee tersebut. Gejala ini sangat kuat pada wilayah yang terbuka secara ekonomi. Para petani menjual tanahnya kepada orang kota, namun lalu menyakap dan menjadi buruh di tanah tersebut, akibatnya pendapatan keluarga menurun drastis.

Menghadapi keragaman dan kerumitan masalah pertanahan ini, maka salah satu peluang yang lebih realistis adalah melaksanakan program landreform secara terbatas, yaitu untuk wilayah-wilayah yang tekanan penduduk dan konflik pertanahannya masih ringan, misalnya di luar Jawa. Selain itu, khusus untuk sektor pertanian, maka komponen reforma agraria di luar komponen landreform (aspek nonlandreform) dapat menjadi fokus perhatian, yaitu misalnya memperbaiki sistem bagi hasil dalam penyakapan, mengintroduksikan teknologi baru, bantuan kredit, dan perbaikan pemasaran.

Peluang peranan Departemen Pertanian dalam reforma agraria antara lain adalah dalam aspek teknis, aspek hukum, dan penguatan organisasi tani. Program jangka panjang yang dibutuhkan adalah perluasan tanah pertanian produktif, pengembangan transmigrasi,  dan perluasan kesempatan kerja nonpertanian di perdesaan yang diarahkan pada industri yang berbasis sumber daya perdesaan. Reforma pajak tanah dapat dilaksanakan dengan pengenaan pajak yang tinggi pada tanah di atas batas maksimum dan guntai. Mempersiapkan  pelaksanaan reforma agraria di lokasi-lokasi yang secara politik-ekonomi-sosial-budaya adalah layak, diantaranya adalah mempersiapkan masyarakat dan pengaturan sistem penyakapan.

Konsolidasi lahan merupakan bentuk reforma agraria meskipun terbatas. Konsep ini sudah sering diangkat dan diprogramkan oleh terutama dari Badan Pertanahan Nasional meskipun kurang berjalan. Dari beberapa penelitian di PSEK-KP (yakni Rusastra et al., 1999; Hurun et al., 2000; Saptana et al., 2002), ditemukan bahwa konsolidasi lahan memiliki potensi yang sangat besar untuk mencapai efisiensi manajemen dan juga meningkatkan produktivitas lahan serta keuntungan usahatani. Namun, konsolidasi lahan membutuhkan persiapan dan perencanaan yang cukup, termasuk untuk sosialisasi dan mencapai kesepakatan di antara para pemilik lahan. Konsolidasi lahan sawah jauh lebih rumit karena penguasaan lahan sangat sempit namun menyangkut banyak pemilik lahan. 

*****